Костянтин Ващенко: Всі призначення на держслужбу проводитимуться виключно через конкурс

Реформа державного апарату є, мабуть, найголовнішою, бо відсутність ефективних та мотивованих держслужбовців унеможливлює всі інші реформи. Прем’єр-міністр Арсеній Яценюк, говорячи про чиновницьку «махіну», визнає, що «внизу отакенні гирі», з якими «ходити важко – а треба злетіти».

Ситуацію частково має виправити новий закон про держслужбу, який розробляє Національне агентство України з питань державної служби. Його новопризначений керівник Костянтин Ващенко на держслужбі з 1993 року, працював головним консультантом апарату РНБО, першим заступником Голови Держкомітету у справах сім'ї та молоді, керівником Держкомітету з питань регуляторної політики та підприємництва, заступником Міністра праці та соціальної політики та першим віце-президентом Національної академії державного управління при Президентові України.

Костянтин Ващенко розповів «Главкому» про нюанси майбутніх змін в держслужбі та про те, як залучити на державну службу професіоналів.

Часто невеличкі посади зайняті чиїмось друзями та «позвоночниками»

Реформа неефективного та роздутого держапарату названа новою владою однією з ключових. Але поки ми чуємо лише регулярні рапорти про скорочення, що важко назвати реформою саме по собі.

Насправді, скорочення аж ніяк не є показником ефективності, тому нашим завданням було розробити і представити новий закон про державну службу. Сьогодні Україна продовжує жити за законом, який був прийнятий ще в 1993 році, і очевидно, що норми, які в ньому записані, аж ніяк не відповідають завданням, які стоять сьогодні. Цей закон більшою мірою визначає не функціонування і ефективність, а опікується питаннями соціальних гарантій, пенсій держслужбовців, тобто речами, які пов’язані більше з якимось преференціями. Роботу над новим законом ми завершили, цьому передувало декілька місяців напруженої роботи, до якої ми залучили багатьох вітчизняних провідних експертів, науковців, інститути громадянського суспільства… По суті, Національне агентство створило майданчик, де відбувалася фахова дискусія, що була непростою, але ми напрацювали текст цього законопроекту. Крім вітчизняних експертів, дякуючи Єврокомісії, представництву ЄС в Україні, вдалося залучити і закордонних: британців, німців, словенців, латвійців, поляків. Також нам вдалося заручитися експертною підтримкою програми SIGMA – спеціальної програми ЄС, яка якраз опікується питаннями реформи державного управління і рекомендації якої важливі з позиції узгодження національного законодавства з принципами і підходами, які прийняті в Євросоюзі. Тобто, ми максимально враховували кращі європейські практики і рекомендації. Зараз завершується погодження законопроекту в міністерствах та відомствах і, сподіваюсь, що одразу після свят він буде внесений на розгляд Кабміну.

І які найцікавіші новели в цьому законопроекті?

По-перше, ми забезпечимо чітке розмежування політичних і адміністративних посад. Сьогодні, на жаль, без такого розмежування професійні державні службовці часто страждають від політичних змін, постійно відбувається ротація кадрів…

Але є й такі, які залишаються при будь-якій владі.

Таких небагато і це не завжди є свідченням ефективної роботи. Тому ми сьогодні говоримо, що в кожному міністерстві повинен бути запроваджений інститут держсекретарів. Завдання міністрів та їхніх заступників, які є політичними фігурами, – визначати напрямок розвитку тієї чи іншої сфери, а власне реалізовувати і напрацьовувати конкретні нормативні акти, забезпечувати поточне управління повинні професіонали.

Інститут держсекретарів, що прописаний в коаліційній угоді, піддавався критиці як такий, що призведе до двовладдя в міністерствах.

Не призведе. У бізнесі також є голова правління і голова виконкому, який реалізовує завдання. Це досвід більшості країн, на які ми орієнтуємось, і нам важливо, щоб ці люди з’являлись у результаті відкритого конкурсу, чого зараз немає. Це, до речі, друга новація законопроекту – всі посади державної служби заміщуватимуться виключно в результаті конкурсного відбору – починаючи від найнижчих і закінчуючи посадами керівників центральних органів виконавчої влади (крім міністрів, які є політиками), державних секретарів міністерств та відомств. Для цього створюється спеціальна комісія вищого корпусу державної служби, яка формується на пріоритетних засадах президентом, урядом, парламентом, представниками громадського суспільства, науки, експертних організацій, а також роботодавцями. Їхнє завдання – на підставі розроблених критеріїв здійснити відбір претендентів на посади категорії «А» і запропонувати їх на вибір для призначення президенту і прем’єру. Суть ще й в тому, що новий міністр не зможе просто так цю людину потім невмотивовано звільнити, а якщо навіть переконає в цьому комісію, наступний державний секретар також з’явиться в результаті конкурсу, а не буде людиною, яку міністр приводить з собою.

А що поганого в тому, що міністр приведе держсекретаря з собою, якщо вони робитимуть одну справу? Бо виглядає, що міністру цю людину просто нав’язують.

Завдання апарату – професійно реалізовувати ті цілі і завдання, які ставляться на політичному рівні. Апарат має мати інституційну пам'ять, бути стабільним, , а керівник апарату – знати, як ефективно управляти людськими ресурсами в конкретній галузі. Ми повинні розуміти, що державна служба – це професія, а не просто місце роботи, на яке можна прийти і піти. Вона вимагає фахової підготовки, ґрунтовних знань, тому щоб виростити професійного начальника управління потрібен не один рік. А щоб виростити державного секретаря або людину з такою компетенцією, потрібно, мабуть, навіть не десять років. Ця людина повинна бути поза політичними впливами чи партійними квотами. Колись при президенті Кучмі вже вводився інститут державних секретарів, який протримався рік чи півтора, тому що правильні ідеї не були наповнені правильним змістом. Ці посади стали потрапляти в ті ж партійні квоти.

І як зараз цього уникнути?

Через конкурс.

Але людина може потрапити під політичні впливи вже після призначення.

Для цього існують механізми контролю, які також закладаються в законі, в тому числі дисциплінарне провадження. Якщо з’являються обґрунтовані підозри, проводиться розслідування і суб’єкту призначення рекомендується відсторонити цю людину. Збільшення незалежності тягне за собою і збільшення відповідальності. Якщо говорити не тільки про топ-менеджмент, а й про низові посади, доволі часто спостерігається, що людина працює на одній посаді 15 років і не бачить перспективи кар’єрного росту. Зазвичай посади рівня начальника відділу в райдержадміністрації чи міністерстві зайняті чиїмись друзями та «позвоночниками» (призначеними по дзвінку, - «Главком»), а не на засадах, які свідчать про професіоналізм та компетентність. Ми повинні перейти до кар’єрного підходу формування державної служби, коли будь-яка посада займається на конкурсних засадах і, працюючи на одній посаді, ти повинен готувати себе до наступної, щоб бути готовим до конкурсу.

«Зарплата держслужбовця буде залежати від того, наскільки гарно живе країна»

Ви згадали, що діючий закон про держслужбу «заточений» на преференції для держслужбовців, але зараз, здається, робиться все, щоб від держслужби відлякати – зарплати не те, що не індексуються, а зменшуються, при цьому навантаження через скорочення збільшується. Які ж преференції залишаться на держслужбі?

Звичайно, одним із принципових питань з яким ми повинні визначитися через новий закон, – це питання заробітної плати. Цьому присвячений окремий розділ законопроекту. На сьогодні в Україні після останнього скорочення залишається трохи більше 300 тисяч держслужбовців, з них майже 40 тисяч отримують зарплату на рівні мінімальної – 1218 гривень. Після цього важко задавати питання, чи ця людина займається лише роботою, чи шукає якісь можливості заробітку. А якщо додати, що середня зарплата на державній службі складає близько 3,5 тисяч, то стає зрозумілим рівень вмотивованості, особливо молодих людей, які хотіли б себе реалізувати на держслужбі, але змушені шукати інший варіант заробітку. Друга проблема полягає в тому, що в структурі зарплати держслужбовця лише 30% займає посадовий оклад, а інші 70 % – різноманітні премії, надбавки і інші виплати. Це призводить до того, що держслужбовець надзвичайно сильно залежить від суб’єктивного погляду свого начальника, від лояльності, яку він виявляє, і від готовності виконувати якісь доручення не дуже професійного плану. Зрозуміло, що це теж не мотивує до нормальної роботи, тому ми цю систему ламаємо. Заробітна плата повинна бути збільшена, ми запроваджуємо чітку формулу – прив’язуємо зарплату держслужбовця до рівня мінімальної зарплати в країні. Таким чином, зарплата держслужбовця буде залежати від того, наскільки гарно живе країна. Також ми фіксуємо, що мінімальний оклад держслужбовця – це дві мінімальні зарплати, а не одна. Далі визначається дев’ять груп посад аж до найвищих і стає зрозумілим, хто скільки отримує – зарплата не буде залежати від органу, де працює людина, а лише від її компетенції і професійних обов’язків. І головне, що в структурі зарплати 70% займатиме посадовий оклад і лише 30 % – премії, які виплачуватимуться відповідно до чітко встановлених критеріїв. Тобто, матеріальна винагорода буде залежати від результатів роботи.

Які це мають бути результати і хто їх має оцінювати?

Впроваджується система щорічної оцінки держслужбовця: якщо він її проходить позитивно, то зможе претендувати, по суті, на «13-ту зарплату». По-друге, він стає більш незалежним від свавілля керівника, а найголовніше, що будь-хто може, подивившись закон, чітко зрозуміти, яка в нього буде зарплата. Сьогодні, нажаль, абсолютно несправедливо, що в різних міністерствах зарплати головних спеціалістів можуть відрізнятися в два-три рази.

Ще одна новація нового закону полягає в тому, що за межі закону про державну службу будуть виведені працівники патронатних служб, помічники народних депутатів. Закон також не поширюється на президента, голову АП і його заступників, крім заступника-керівника апарату. Це робиться тому, що радники, помічники, консультанти приходять разом з керівником, не проходять ніяких конкурсів і разом з керівником ідуть. Це є не державна служба, а політичні призначення.

Хто буде отримувати найвищу зарплату?

Вищий корпус державної служби – це посади Державного секретаря Кабінету Міністрів, державних секретарів міністерств, керівників центральних органів виконавчої влади. Згідно з законом їхній посадовий оклад буде на рівні 15 мінімальних зарплат.

Але в бюджеті на 2015-й рік оклад держслужбовців обмежений 7 «мінімалками»...

Це тільки на рік. Якщо в першому кварталі новий закон, дасть Бог, буде прийнятий, найпевніше він буде вводитись в дію з 1 січня наступного року. Нам ще треба буде зробити багато підзаконних актів, спрямованих на імплементацію закону, прийняти близько 30 постанов уряду. Якщо в лютому-березні закон буде прийнятий, то до листопада буде час підготувати всю нормативну базу і вже з новим бюджетом в 2016 році цей закон, сподіваємося, набуде чинності.

Влада подає всі кроки зі скорочення витрат на держапарат як позитив. Ви теж так вважаєте?

Будь-яке скорочення чи збільшення не є показником ефективності, а таким показником є належне виконання функцій. Ми вже починаємо відходити від механічних підходів – на скільки треба скоротити кількість держслужбовців ми дізнаємося тільки після проведення серйозного функціонального аналізу, який покаже, де є дублювання функцій, де є функції, які є надмірними в умовах ринкової економіки і можуть бути віддані на ринок, де є функції, які в рамках децентралізації доцільно передати органам місцевого самоврядування, де є функції, які можна передати саморегулювальним організаціям, в тому числі в сфері ліцензування і так далі. Думаю виявиться, що насправді нинішній державній апарат, дай Бог помилитися, може, третину, а то й половину функцій не повинен виконувати. Тоді і стане зрозуміло на 10, 20, 30 % доведеться скоротити держслужбовців.  Це має бути наслідком, а не результатом реформи.

Наскільки складно звільнити держслужбовця?

До цього питання можна підійти з двох сторін. З одного боку, їх не звільняють, тому що нема ким замінити – часто керівники, може, й хотіли б омолодити колектив, але нема чим заохотити нових працівників. Тому часто люди пересиджують на держслужбі. З іншого боку, будь-яке звільнення має бути результатом якогось проступку або порушення присяги державного службовця. Не може бути так, що ти комусь не сподобався і тобі показали на двері.

А якщо просто рознарядка приходить – звільнити 10%?

Нажаль, таке є, але намагаються зробити це за рахунок вакансій, бо всі тримають 10–15 % вакансій, щоб мати можливість економити фонд заробітної плати, або об’єднують підрозділи. Проте дійсно є частина держслужбовців, які опиняються на вулиці, від початку 2014 року було скорочено приблизно 27 тисяч вакансій державних службовців, з яких, за нашими оцінками, 14–15 тисяч з конкретними ім’ям та прізвищем. Більшість з них знаходить себе на державній службі в інших структурах, частина переходить на роботу до органів місцевого самоврядування, а є частина людей, які знаходять себе в інших сферах. До речі, після державної служби люди, як правило, затребувані в бізнес-структурах, тому що вони знають як працює державний механізм і приймаються рішення.

А бізнесмени навпаки у нас зараз в держслужбу йдуть.

Є така ротація (сміється). Звичайно, є і частина держслужбовців, які змушені були стати на облік в службі зайнятості. Будь-яке скорочення – це завжди неприємний хворобливий процес, але не можна не позбавлятися держслужбовців, чия робота не є сьогодні виправданою. Україна хоч і повільно, але рухається шляхом створення електронного уряду, «єдиних вікон» і будь-яка автоматизація звільняє від необхідності тримати п’ять людей, коли достатньо двох. Інша річ, що через Національну академію державного управління при Президентові України і центри підвищення кваліфікації треба людей перенавчати і переорієнтовувати. Наведу такий приклад. Сьогодні чітко взятий курс на скорочення різного роду контролюючих органів, але ми повинні подивитися на досвід Німеччини, Польщі та інших країн, де податковий інспектор передусім виконує функцію консультанта для бізнесу і громадян. У нас, як правило, ця функція фіскальна – прийти, перевірити, оштрафувати. Якщо держава відмовляється від фіскального підходу роботи з бізнесом, така кількість контролерів стає непотрібною, але це не означає, що вони не можуть перекваліфікуватися в консультантів, які сприяють бізнесу. Бо якщо завтра в Україні з’явиться загальнообов’язкове декларування, не кожен громадянин зможе правильно порахувати всі свої зобов’язання, заповнити декларацію і їм хтось повинен допомагати. От і знайдеться робота для тих, хто сьогодні є контролерами.

Хто з силовиків є держслужбовцями?

Лише податківці і митники підпадають під закон про державну службу.

«Питання залучення іноземців до держслужби можна вирішити тільки через зміни до Конституції»

Зараз в нас мода на чиновників-іноземців і вони вже інкорпоровані в структури влади, але прийнявши при цьому українське громадянство. В той же час в Адміністрації Президента є думки брати на якийсь час на службу «чистих» іноземців, проте для цього треба змінити законодавство. В новому законі про держслужбу цей момент може бути прописаний?

Насправді, це питання можна вирішити тільки через зміни до Конституції, де чітко зазначається, що право на державну службу мають лише громадяни України. Частково в законі ми даємо на нього відповідь, розмежовуючи політичні і адміністративні посади. Якщо завтра у нас за законом працівники патронатних служб не будуть державними службовцями, іноземці зможуть без зміни громадянства на засадах загального трудового права працювати радниками міністра, помічниками, консультантами президента, голови АП. Тільки треба буде врегулювати деякі нюанси з допуском до державної таємниці і подібними речами. В іноземців некорупційна ментальність, і було б позитивно, щоб Антикорупційне бюро очолила людина, яка взагалі не вмонтована в якісь наші зв’язки.

Відомо, що під час обговорення вашого законопроекту підіймалася тема створення спеціального позабюджетного фонду, з якого б частково фінансувались держслужбовці за грузинським досвідом. І проти цього виступили якраз європейці. Чому ця ідея не пройшла?

Держслужбовець за визначенням – це людина, яка отримує розрахунок з державного бюджету. І йому прямо заборонено суміщати свою роботу з бізнесом та іншими видами діяльності, окрім наукової і викладацької. Якщо ж говорити про політичних призначенців, зокрема міністрів і тих, хто не підпадає під закон про державну службу, такі варіанти можна розглядати, чинне законодавство цього не забороняє. Такий фонд може бути, однак державний бюджет має брати участь в його формуванні. Це не може бути виключно іноземний чи бізнес-капітал. Це питання ще розглядається і опрацьовуються різні механізми. Особисто я вважаю, що якщо цей фонд буде створений, в ньому має бути паритетна участь бюджету і позабюджетних джерел фінансування.

Не є секретом, що багато небідних держслужбовців-топів доплачують своєму апарату в конвертах, щоб у нього був стимул працювати. Це нормально в нинішній ситуації, коли таким чином вдається втримати професіоналів на держслужбі?

Це свідчить про абсолютно спотворений вигляд нашої управлінської системи. Держава повинна знаходити розуміння, що бідний чиновник дуже дорого їй обходиться. Ми готові говорити про різні механізми, навіть до того, що при радикальному скороченні кількості держслужбвців залишати фонд зарплати в органі незмінним – це дасть можливість тим, хто залишився, легально без всяких конвертів отримувати належне забезпечення.

Ще одним з гасел цієї, та і минулої влади, є децентралізація. Київ нібито готовий віддати багато повноважень на місця, а чи готові чиновникам на місцях отримати ці повноваження?

Абсолютно правильне питання, саме тому ми паралельно із новим законом про державну службу підготували законопроект про службу в органах місцевого самоврядування. Вони повинні бути абсолютно гармонізовані між собою, співпадати з позиції основних принципів і підходів та створювати єдину систему публічної служби. Безумовно, важливо не тільки передати повноваження, а й забезпечити їх ресурсами. І не менш важливо, хто це буде робити, – тобто чи спроможні посадовці місцевого самоврядування ці функції і повноваження відповідально виконувати. Це дійсно проблема. Частково це питання буде вирішене за рахунок перетікання людей з органів державної влади на місця – причому не тільки з Києва, а й з обладміністрацій у виконкоми. Але вже сьогодні треба думати про серйозне навчання і підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування, для того щоб вони були готові прийняти ці повноваження – і це треба робити не після того, як відбудеться децентралізація, а вже зараз. В нас планується така низка навчальних заходів.

Голова Адміністрації Президента Борис Ложкін визнавав, що коли він прийшов у кабінет на Банковій, на нього дуже тиснула вся ця «радянщина», яка залишилась в приміщеннях державних органів. В багатьох з них ще досі панує дух «часів Щербицького», як його звідти вивітрити?

Філософське, звісно, питання. Борис Євгенович вирішив його за рахунок того, що прикрасив кабінет модерновими полотнами, і це дійсно цікавий вихід із ситуації. А якщо без жартів, то щоб цей дух вигнати треба абсолютно по-іншому побудувати систему державної служби – те, з чого ми починали розмову. Основне завдання держави – якісно надавати людям послуги і сервіс. Це не загальна декларація, а власне суть реформи, бо без цього авторитет влади не буде зростати і люди не будуть відчувати себе громадянами, які впливають на те, як і що робить влада. Як тільки система буде перебудована під цю мету, то і абсолютно новий європейський дух з’явиться в наших кабінетах.

 Павел Вуец

Обозреватель «Главкома»