• In English
  • Реформа державних фінансів

    Ключова мета реформи – забезпечити належне фінансування виконання державою своїх функцій на основі ефективного розподілу та використання фінансових ресурсів.

    Головним фактором успішного виконання цієї мети є ефективне та прозоре функціонування системи управління державними фінансами.

    Навіщо щось змінювати?

    Хоча система публічних фінансів в Україні має низку позитивних властивостей, все ж для неї залишаються характерними суттєві недоліки, які погіршують соціально-економічне становище та створюють відчутні перепони на шляху до зміцнення української економіки.

    Так, низька ефективність системи розподілу та використання бюджетних коштів призводить до недостатнього фінансування пріоритетних завдань, що стоять перед державою. Інша проблема пов’язана з бюджетно‑податковою політикою, яка довгий час була непередбачуваною у середньостроковій перспективі. Наслідки такої непередбачуваності: платники податків не знають, які податки будуть запроваджені найближчим часом; державні установи не знають, який обсяг коштів буде їм доступний у середньостроковій перспективі, а громадяни – на які цілі будуть виділятися бюджетні кошти та на які послуги з боку держави вони можуть розраховувати.

    Відсутність цілісної системи стратегічного планування не давала змоги скерувати процес бюджетного планування належним чином та призводила до послаблення зв’язків між бюджетними програмами та пріоритетами розвитку держави.

    Ці та інші фактори стримують притік інвестицій, призводять до неефективного витрачання обмежених ресурсів та незадоволеності громадян послугами з боку держави.

    Що передбачає реформа?

    1. Зміна підходу до бюджетування

    Кардинальна зміна підходів до управління бюджетними коштами – необхідна умова для виконання стратегічних пріоритетів держави.

    Тепер бюджет країни формується не від видатків та побажань, а від доходів та реальних можливостей. Завдяки такій зміні підходу до фінансування бюджетних програм стало можливим ініціювати системні реформи у цілому ряді галузей: освіта та наука, охорона здоров’я та соціальна сфера.

    Ключові принципи, які застосовуються під час планування бюджету:

    • Реалістичність. Всі видатки держави мають бути підтверджені доходами, що є запорукою збалансованості бюджету.
    • Прозорість. Прогноз доходів бюджету перевіряється та підтверджується незалежними експертами та представниками громадянського суспільства.
    • Пріоритетність. Концентрація на конкретних сферах, замість розпорошення коштів поміж сотень програм у різних сферах.
    • З фокусом на майбутнє зростання. Завдяки реформі Уряд вперше перейшов на середньострокове бюджетне планування. Передбачуваність бюджетної політики та прогнозування на кілька років вперед дозволить проводити системні глибокі реформи, підвищити інвестиційну привабливість та покращити бізнес-клімат.

    Новий підхід до бюджетування посилить зв’язок між стратегічними пріоритетами державної політики, видатками бюджету та головних розпорядників державних коштів; надасть можливість забезпечити послідовність бюджетної політики та бюджетну дисципліну, узгодити підходи законодавчої та виконавчої гілок влади у визначенні бюджетної політики на середньострокову перспективу, а також підвищити відповідальність учасників бюджетного процесу за прийняті рішення.

    2. Розвиток програмно-цільового методу у бюджетному процесі 

    Програмно-цільовий метод – підхід до бюджетування, де акцент ставиться не на обсягах коштів, які необхідні державі на виконання своїх функцій, а на те, яких результатів планується досягти, використовуючи кошти бюджету.

    Подальше вдосконалення програмно-цільового методу є невід’ємним компонентом бюджетної реформи, який спрямований на посилення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за результати своєї діяльності, забезпечення суспільства інформацією про обсяги та якість надання державних послуг та передбачає підвищення результативності використання коштів головними розпорядниками.

    За результатами 2018 року Міністерством фінансів України створено правове підґрунтя для запровадження середньострокового бюджетного планування, подальшого розвитку програмно-цільового методу. Удосконалено окремі норми Бюджетного кодексу, що регулюють відносини, які виникають у процесі виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, питання відповідальності за його порушення.

    3. Покращення управління фіскальними ризиками

    Фіскальні ризики – чинники, що можуть призводити до зменшення надходжень бюджету та/або спричинити його додаткові витрати, а відповідно й збільшити бюджетний дефіцит та державний борг порівняно з плановими показниками.

    Відсутність комплексної системи управління такими ризиками – ключовий фактор, який чинить негативний вплив на стійкість державного боргу та ефективність розподілу ресурсів відповідно до пріоритетів державної політики. Особливо чутливими державні фінанси в Україні є до фіскальних ризиків, пов’язаних із державними підприємствами і управлінням державним майном, державним боргом та гарантіями, зміною макроекономічної ситуації в країні.

    У 2017 році Міністерством фінансів вперше була підготовлена та включена до складу документації бюджету 2018 року Інформація про фіскальні ризики та їх потенційний вплив на державний бюджет у 2018 році. Процес запровадження в Україні комплексної системи  управління фіскальними ризиками для мінімізації їх впливу на показники держбюджету розпочато у 2018 році.

    4. Верифікація державних виплат

    Соціальну допомогу від держави мають одержувати лише ті, хто справді цього потребує, а сама система надання такої допомоги має бути більш ефективною, справедливою та дієвою. Щоб уникнути зловживань та марнотратства, Міністерство фінансів України продовжує процес верифікації державних виплат.

    Верифікація субсидій. Метою верифікації житлових субсидій є виявлення серед них таких, які були призначені неправомірно, зокрема особам, котрі здійснили купівлю товарів довгострокового вжитку на суму понад 50 тис грн, автомобіля, квартири, земельної ділянки тощо, а також осіб, які отримують по декілька субсидій одночасно.

    Поміж того, процес верифікації також дозволяє відсіяти і так звані «мертві душі». У 2017 році за результатами верифікації житлових субсидій розпорядниками бюджетних коштів було підтверджено порушень на суму понад 3 млн грн.

    Нова модель фінансування системи охорони здоров’я. Передбачається перехід від утримання мережі державних та комунальних закладів охорони здоров’я (утримання будівель, ліжок, персоналу незалежно від кількості та якості наданих ними медичних послуг населенню) до оплати реальних результатів діяльності цих закладів – фактично наданих пацієнтам медичних послуг.

    Підвищення прозорості планування видатків на вищу освіту. Як показує практика, формування державного замовлення на підготовку фахівців та кадрів здійснюється не з урахуванням реальної потреби у таких спеціалістах, а фактично для утримання вищого навчального закладу. Щорічно спостерігається недовиконання обсягів державного замовлення, в той час як видатки бюджету на вищу освіту не скорочуються. Наслідок цього – 1.2 млрд грн державних коштів були використані неефективно лише за останні 4 роки.

    У 2019 році та наступних роках Міністерством фінансів України буде продовжуватись робота над вдосконаленням та спрощенням системи отримання державних виплат, законодавчим врегулюванням основних правових та організаційних засад здійснення їх верифікації, підвищення адресності, а також недопущення втрат бюджету шляхом перевірки інформації, поданої фізичними особами для призначення, нарахування та/або виплати усіх видів державних виплат.

    5. Розвиток державного внутрішнього фінансового контролю 

    Однією із ключових передумов для підвищення рівня прозорості в управлінні державними фінансами є впровадження управлінської підзвітності, коли керівники різних рівнів повною мірою усвідомлюють та несуть відповідальність за забезпечення ефективного управління державними фінансами. Тому серед основних завдань Стратегії реформування системи управління державними фінансами (СУДФ) визначено підвищення рівня управлінської підзвітності та ефективності внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в органах влади.

    Стратегією реформування СУДФ визначено 3 основні завдання у сфері державного внутрішнього фінансового контролю (ДВФК):

    • забезпечення функціонування Центрального підрозділу гармонізації (ЦПГ) у структурі Мінфіну
    • посилення ефективності внутрішнього аудиту
    • впровадження внутрішнього контролю, узгодженого з реалізацією СУДФ

    З часу передачі Мінфіну функції гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю (з січня 2017 року) забезпечено послідовне виконання заходів у сфері розвитку державного внутрішнього фінансового контролю як невід’ємної частини системної реформи управління державними фінансами, зокрема проведено оцінки (огляди) стану розвитку державного внутрішнього фінансового контролю, удосконалено правове регулювання з урахуванням кращих європейських підходів, розроблено та впроваджено програму підвищення кваліфікації для внутрішніх аудиторів, реалізуються пілотні проекти у сфері ДВФК тощо.

    З метою подальшого розвитку системи ДВФК заплановано, зокрема:

    • практична реалізація змін до нормативного забезпечення діяльності з внутрішнього аудиту – впровадження стратегічного планування, підписання декларацій внутрішнього аудиту, утворення аудиторських комітетів тощо
    • подальше виконання програми підвищення кваліфікації внутрішніх аудиторів, проведення відповідних навчальних заходів, опрацювання питання щодо можливості впровадження національної сертифікації внутрішніх аудиторів
    • запровадження звітування державними органами Мінфіну про стан організації внутрішнього контролю
    • реалізація пілотних проектів з внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту
    • удосконалення методологічного забезпечення внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту; постійна роз’яснювальна і консультаційна підтримка
    • проведення зовнішніх оцінок якості внутрішнього аудиту в міністерствах, інших ЦОВВ та ОДА з метою надання рекомендацій щодо удосконалення такої діяльності;
    • автоматизація процесів у сфері внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту – створення та впровадження інтерактивного порталу з питань ДВФК (в рамках проекту Угоди EU4PFM)

    6. Реформування бухгалтерського обліку та аудиту 

    Співпраця України з міжнародними організаціями, фінансовими установами, діяльність на валютних фондових і інвестиційних ринках вимагає значного реформування і розвитку механізмів управління фінансами на державному і місцевому рівнях. Це обумовлює необхідність продовження модернізації системи бухгалтерського обліку для забезпечення відкритості та прозорості інформації про економічний стан суб'єктів бухгалтерського обліку в бюджетній сфері. Своєчасність і точність таких показників необхідна для прийняття оперативних і ефективних рішень в сфері фінансового менеджменту державних і місцевих органів влади.

    З метою забезпечення ефективності бюджетних витрат, необхідним є побудова системи бухгалтерського обліку виконання бюджетів, яка враховує потреби управління фінансами на державному і місцевому рівнях. Основними завданнями цієї системи є надання консолідованої своєчасної інформації для забезпечення середньо- та довгострокового бюджетного планування, а також постійного ефективного контролю над цільовим використанням бюджетних коштів.

    Отримання достовірної інформації про результати виконання бюджетів можливо за умов: формування єдиної методології бухгалтерського обліку та звітності про виконання бюджетів та бухгалтерського обліку в бюджетних установах, адаптованих до положень Міжнародних стандартів бухгалтерського обліку в державному секторі (МСБОДС або IPSAS), і впровадження єдиної інтегрованої системи первинного бухгалтерського обліку. Це забезпечить не тільки корисність, а й порівнянність фінансової інформації, єдине розуміння економічних показників.

    Недосконале регулювання ринку аудиторської діяльності в Україні призвело до проблем з підтвердження якості і достовірності фінансової звітності підприємств та банків. У свою чергу, це підвищує ризики банкрутства таких підприємств та банків, що знижує рівень довіри до них з боку потенційних інвесторів та населення, а також створює перешкоди у залученні інвестицій у національну економіку.

    Міністерством фінансів України було розроблено модель реформування системи регулювання аудиторської діяльності відповідно до європейського законодавства, міжнародних стандартів та найкращих світових практик, сутність якої втілено у проекті Закону України «Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність». Цим законопроектом запропоновано оптимально збалансовану систему суспільного нагляду та саморегулювання аудиторської діяльності, яку підтримано міжнародними організаціями, регуляторами та представниками професії, адже створення чіткого та досконалого законодавчого підґрунтя є першим і важливим кроком у напрямку до побудови ефективної системи регулювання аудиторської діяльності, яка має забезпечити підвищення якості аудиту фінансової звітності в інтересах суспільства.

    7. Удосконалення міжбюджетних відносин 

    Міністерство фінансів України бере активну участь в процесі децентралізації влади в аспекті створення належних матеріальних  та  фінансових умов для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування власних та делегованих повноважень, надання фіскальних інструментів для нарощування власних ресурсів та зменшення їх залежності від центральної влади у фінансовій сфері.

    Так, завдяки реформі бюджети об’єднаних територіальних громад набувають таких же бюджетних повноважень, як бюджети міст обласного значення та районів, переходячи на прямі взаємовідносини з бюджетом країни і безпосередньо отримують міжбюджетні трансферти.

    Подальше вдосконалення міжбюджетних відносин базуватиметься на принципах середньострокового планування та вдосконалення програмно-цільового методу на місцевому рівні.

    8. Підвищення прозорості бюджету 

    Публічні кошти – це гроші бюджету, тобто гроші платників податків. Це гроші громадян України, і саме вони мають право їх контролювати.

    Міністерством фінансів України було започатковано та продовжується впровадження революційного проекту «Є-Data» – IТ-платформи, яка має на меті забезпечити повну прозорість державних фінансів.

    У 2017 році введено в промислову експлуатацію один з модулів проекту – єдиний веб-портал використання публічних коштів spending.gov.ua. Тепер абсолютно кожен українець має відкритий доступ до державних платежів та може їх перевірити.

    Підтвердженням успішної політики у сфері підвищення прозорості державних виплат стало підсилення позицій України в Індексі відкритості бюджету (Open Budget Index) – рейтинг підвищився з 46 балів у 2015 році до 54 балів у 2017 році (36 місце зі 115 країн списку).

    9. Монетизація субсидій 

    Запровадження в Україні монетизації субсидій – це важливий і відповідальний крок реформування системи соціального захисту. Перехід від застарілої моделі надання субсидій до їх монетизації є передумовою енергоефективності та ощадливого використання енергоресурсів.

    Монетизація на рівні домогосподарств є кінцевим етапом монетизації субсидій і покликана забезпечити реформування державної політики в системі надання соціальної підтримки, підвищення її адресності та посилити контроль за видатками у цій сфері.

    Початок монетизації субсидій та видача «живих коштів» розпочато у березні 2019 року.

    Що вже змінилось завдяки реформі?

    • Законодавчо забезпечено впровадження середньострокового бюджетного планування на постійній основі і на всіх рівнях бюджетної системи.
    • Затверджено оновлену Середньострокову стратегію управління державним боргом на 2018-2020 роки.
    • За 2018 рік рівень державного боргу та гарантованого державою боргу зменшився до 60,9% прогнозованого внутрішнього валового продукту (проти 71,8% внутрішнього валового продукту у 2017 році та 80,9% внутрішнього валового продукту у 2016 році). Відношення державного боргу України до внутрішнього валового продукту на кінець 2018 року за попередніми оцінками становило близько 52,2%.
    • Запущено в експлуатацію модуль «Open Budget» з метою відкритого відображення даних щодо бюджетних показників. Державний бюджет став прозорішим.
    • У жовтні 2018 року Україна вийшла на міжнародний ринок капіталу із випуском довгострокових єврооблігацій на суму 2 млрд. доларів США та продемонструвала можливість залучення коштів на фоні несприятливого ринкового середовища.
    • Проект державного бюджету на 2019 рік вчасно поданий Урядом на розгляд Парламенту і вперше, за понад 10 років, схвалений Верховною Радою до грудня – відповідно до Бюджетного кодексу.
    • У грудні 2018 року авторитетне міжнародне рейтингове агентство Moody’s підвищило суверенний рейтинг України в національній та іноземній валютах та встановило стабільний прогноз (до Caa1 з Caа2).

    Цілі та завдання на поточний рік

    Пріоритети роботи Уряду на 2019 рік у реалізації реформи системи управління державними фінансами включають:

    • Реформування системи оплати праці державних службовців.
    • Розробку та подання до Верховної Ради України Бюджетної декларації на 2020-2022 роки.
    • Продовження реалізації Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2018-2020 роки, її актуалізація на 2019-2021 роки.
    • Удосконалення законодавства у сфері державного фінансового контролю для підвищення його якості та ефективності на державному, регіональному та місцевому рівні.
    • Стандартизацію та уніфікацію підходів до проведення державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм, інвестиційних проектів та аудиту державних (регіональних) цільових програм, попередження зловживань під час використання державних (місцевих) ресурсів.


    Документи та корисні посилання

    Бюджетний кодекс України

    Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження середньострокового бюджетного планування»

    Стратегія реформування системи управління державними фінансами

    Інформація про фіскальні ризики та їх потенційний вплив на державний бюджет у 2019 році

    Середньострокова стратегія управління державним боргом на 2018 – 2020 роки

    Єдиний веб-портал використання бюджетних коштів spending.org.ua

    Роз’яснення про субсидії на порталі teplo.gov.ua

    Open Budget Index 2017