СХВАЛЕНО
розпорядженням Кабінету Міністрів України
від 16 грудня 200

4 р.  № 925-р

КОНЦЕПЦІЯ
Державної програми розвитку дорожнього
господарства на 2005 — 2007 роки

Концепцію Державної програми розвитку дорожнього господарства на 2005 — 2007 роки (далі — Концепція) розроблено з метою визначення основних напрямів розвитку дорожнього господарства на основі комплексного розв’язання проблеми — переходу від практики виконання робіт на окремих ділянках доріг і спорудах до маршрутного розвитку мережі автомобільних доріг і її значних ланок з урахуванням науково обґрунтованої черговості будівництва та реконструкції основних автомобільних магістралей, що входять до міжнародних транспортних коридорів.

1. Визначення проблеми, на розв’язання
якої спрямована Програма

Автомобільні дороги загального користування є невід’ємною складовою частиною єдиної транспортної системи країни. Поєднуючи окремі види транспорту в єдину транспортну систему, вони значною мірою впливають на соціально-економічний розвиток держави. Водночас автомобільні дороги є найважливішою складовою транспортної інфраструктури. На частку автотранспорту припадає близько 75 відсотків обсягу вантажних перевезень та понад 80 — пасажирських.

Стан автомобільних доріг і темпи їх розвитку визначаються рівнем фінансування дорожнього господарства, що, як правило, залежить від економічних можливостей держави. У свою чергу від стану автомобільних доріг значною мірою залежать витрати на перевезення вантажів і пасажирів, рівень цін, ступінь зайнятості населення, темпи розвитку економіки держави загалом. З цього випливає важливий висновок — розвиток автомобільних доріг є необхідною передумовою подальшого економічного і соціального розвитку.

Унікальне географічне положення України дає підстави сповідатися, що у перспективі щороку від транзитних міжнародних автоперевезень та автотуризму можна отримувати значне надходження коштів до державного бюджету за умови інтеграції вітчизняної транспортної інфраструктури в європейську. Для цього необхідно забезпечити розвиток мережі магістральних автомобільних доріг та функціонування на рівні європейських країн відповідної мережі міжнародних та національних транспортних коридорів.

Територією України проходять три міжнародні (Крітські № 3, 5 і 9) та чотири національні транспортні коридори (ЧЕС, Європа — Азія, Балтійське море — Чорне море та Євроазіатський).

Сформовано мережу автомобільних доріг загального користування протяжністю 169,7 тис. кілометрів, щільністю 281 кілометр на 1000 кв. кілометрів, яка конфігурацією в основному відповідає необхідним вимогам і здатна забезпечити в найближчі роки потреби економічного і соціального розвитку за умови підтримання відповідного транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг. Однак в окремих областях не всі сільські населені пункти мають під’їзди з твердим покриттям.

Із загальної протяжності доріг загального користування на дороги державного значення припадає 16,2 тис. кілометрів. Усі вони мають тверде покриття. 96,7 відсотка місцевих доріг також мають тверде покриття.

Дороги з удосконаленим типом покриття (цементобетон, асфальтобетон, чорні шосе) становлять 76,7 відсотка, решта — з перехідним типом (білі щебеневі і гравійні, бруківки). Дороги I та II категорії становлять 8,7 відсотка, з них лише 2,2 тис. кілометрів відповідають параметрам I категорії.

На автомобільних дорогах налічується 16130 мостів та шляхопроводів загальною протяжністю понад 368,6 кілометра. За час їх експлуатації (деяких починаючи з довоєнних років) неодноразово змінювалися норми на проектування. Загальна маса нормативного автомобільного навантаження зросла з 8 до 30 тонн, спецнавантаження — з 15 до 80 тонн. Більшість мостів (близько 65 відсотків) збудовано в період до 1970 року за тогочасними нормативами, тому нині майже 7,5 тис. мостів загальною протяжністю близько 163 кілометри (46 відсотків) за технічними параметрами не відповідають вимогам нормативів і сучасному фактичному навантаженню. Багато з них перебуває у критичному стані.

За період 2000 — 2003 років споруджено 101 під’їзд з твердим покриттям до сільських населених пунктів, але 578 сіл ще залишаються без цілорічного стабільного транспортного зв’язку, а 1087 — не охоплено регулярним автобусним сполученням. Усе це не сприяє їх розвитку.

Найбільше занепокоєння викликає критичний стан опорної мережі магістральних і регіональних доріг. За загальної їх протяжності, що не досягає навіть 9 відсотків всієї мережі доріг, на них припадає до 80 відсотків вантажообігу.

Основні показники мережі автомобільних доріг загального користування наведено в таблиці 1.

Таблиця 1

Основні показники мережі автомобільних доріг загального користування

За середнього щорічного 5-відсоткового зростання кількості автотранспортних засобів інтенсивність руху на основних магістральних автомобільних дорогах зростає на 20 відсотків. Дедалі більшого поширення набувають міжнародні перевезення.

Однак низькі транспортно-експлуатаційні показники доріг зумовлюють низьку експлуатаційну швидкість транспортних засобів, високі витрати пально-мастильних матеріалів та високу частку транспортної складової у собівартості продукції. Собівартість перевезень у 1,5 раза, а витрати пального на 30 відсотків перевищують аналогічні показники у розвинутих зарубіжних країнах. З прийняттям Програми діяльності та розвитку дорожнього господарства України на 2000 — 2004 роки вдалося зупинити катастрофічні темпи руйнування автомобільних доріг. Проте аварійність на автомобільних дорогах загального користування, як і загалом в Україні, продовжувала зростати. Щороку внаслідок дорожньо-транспортних пригод (далі — ДТП) гине понад 1300 чоловік та ще понад 6100 чоловік отримує поранення.

Останніми роками рівень аварійності через недоліки в утриманні доріг знизився. У 2003 році кількість ДТП порівняно з 2000 роком зменшилася на 45 відсотків, кількість загиблих і поранених — на 49. За 2003 рік динаміка також позитивна: кількість ДТП зменшилася порівняно з 2002 роком на 26 відсотків, кількість загиблих — на 24, поранених — на 32 відсотки.

За останні 5 років кількість місць концентрації ДТП зменшилася на 331, або на 36 відсотків.

Незважаючи на щорічне зниження показників аварійності, трагічні події, які сталися 2003 року у Хмельницькій області та Автономній Республіці Крим, а 2004 року — в Одеській області, засвідчили, що темпи цієї роботи недостатні.

Таким чином, основна проблема полягає в тому, що транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг, мостів та інженерних споруд на них не забезпечує повною мірою швидкого, комфортного, економічного і безпечного перевезення пасажирів і вантажів, не може сприяти подальшому соціально-економічному розвитку, зміцненню обороноздатності та економічної безпеки держави, підвищенню конкурентоспроможності дорожньої мережі, від якої залежить зростання обсягів транзитних перевезень та розвиток автотуризму.

2. Аналіз причин виникнення проблеми
та обґрунтування необхідності її розв’язання

На виникнення проблеми вплинув ряд причин: використання застарілих технологій, машин, механізмів, матеріалів і конструкцій; низька якість дорожньо-будівельних матеріалів, особливо нафтових бітумів; недостатня виконавська і технологічна дисципліна, незавершення процесу інституціональних змін тощо. Однак усе це стало можливим через украй недостатні для потреб дорожнього господарства обсяги фінансування протягом останніх дванадцяти років.

Унаслідок систематичного недофінансування знос основних фондів досяг критичної межі — 70 відсотків і більше, міжремонтні строки експлуатації не дотримувалися, кількість працівників галузі зменшилася майже у три рази.

Крім того, через недосконале законодавство, коли дорожнє господарство фінансувалося тільки за рахунок “дорожнього податку”, питомі інвестиції на забезпечення ремонту та експлуатаційного утримання місцевих доріг в окремих областях перевищували ті ж показники стосовно доріг державного значення.

Наслідком стала ліквідація в окремих випадках спеціалізованих підрозділів підприємств з ремонту та експлуатаційного утримання державних автомобільних доріг, які функціонували за лінійним принципом. Подекуди відбувся перехід до територіального принципу обслуговування. Це призвело до нівелювання вимог і підходів до утримання різних за значенням доріг.

На початок 2004 року із загальної протяжності доріг державного значення (16,2 тис. кілометрів) накопичилося відставання з капітального удосконаленого ремонту в обсязі близько 14 тис. кілометрів, з капітального полегшеного — понад 2,5 тис. кілометрів. Як наслідок, у 2004 році ямковістю було уражено 56  відсотків загальної протяжності доріг, а на її ліквідацію протягом зимово-весняного періоду витрачено понад 40 млн. гривень. Тому нинішній транспортно-експлуатаційний стан автомобільних доріг державного значення в Україні гірший порівняно з сусідніми державами, що робить їх неконкурентоспроможними для здійснення міжнародних автомобільних перевезень.

Повністю розв’язати проблему доведення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг, мостів та інженерних споруд на них до нормативних вимог протягом визначеного Програмою періоду практично неможливо, а хоч би часткове покращення основних їх параметрів дало б змогу створити умови для здійснення швидкого, комфортного, економічного і безпечного перевезення пасажирів та вантажів автомобільним транспортом, підвищення конкурентоспроможності доріг щодо забезпечення транзитних перевезень та розвитку автотуризму, зміцнення обороноздатності та економічної безпеки держави, подальшого соціально-економічного розвитку. Зокрема, державний бюджет щороку отримував би кошти в обсязі близько 2 млрд. гривень від транзитних автомобільних перевезень та ще стільки ж від інтенсифікації автотуризму.

3. Мета Програми

Основною метою Програми є поліпшення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг та споруд на них, забезпечення безперервності розвитку мережі автомобільних доріг, підвищення рівня їх капітальності відповідно до темпів автомобілізації країни, підвищення швидкості, економічності, комфортності та безпечності перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом, підвищення конкурентоспроможності доріг, що сприятиме створенню привабливих умов для транзитних автомобільних перевезень та розвитку автомобільного туризму, зміцненню обороноздатності та економічної безпеки держави.

4. Порівняльний аналіз можливих варіантів
розв’язання проблеми та обґрунтування оптимального варіанта

Існує кілька варіантів розв’язання проблеми щодо поліпшення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг та споруд на них.

Перший варіант — будівництво, реконструкція та ремонт мережі автомобільних доріг загального користування з наданням пріоритету національній мережі міжнародних транспортних коридорів, збереження існуючої мережі доріг, будівництво під’їздів з твердим покриттям до усіх населених пунктів, влаштування автобусних під’їздів до сільських населених пунктів, забезпечення безпеки дорожнього руху — ґрунтується на забезпеченні обсягів фінансування дорожніх робіт згідно із Законами України “Про джерела фінансування дорожнього господарства України” та “Про податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів”.

Це дасть змогу забезпечити:

будівництво та реконструкцію автомобільних доріг протяжністю понад 600 кілометрів;

продовження будівництва під’їздів з твердим покриттям до сільських населених пунктів;

ремонт автомобільних доріг загальною протяжністю близько 30 тис. кілометрів, мостів — понад 70 тис. пог. метрів;

здійснення комплексу заходів щодо влаштування автобусних під’їздів до сільських населених пунктів за наявності доріг з твердим покриттям.

Крім того, передбачається закінчення у 2005 році робіт за проектом “Відновлення автомагістралі М-06 Київ — Чоп та реформа фінансування сектору автодоріг” та продовження робіт за проектом “Ремонт автомобільної дороги Київ — Чоп” на суму 100 млн. євро за рахунок кредитних коштів ЄБРР. Триватиме будівництво автомобільних доріг на концесійних умовах.

І далі проводитиметься робота із залучення кредитних ресурсів та коштів інвесторів для збільшення мережі магістральних доріг держави.

Враховуючи структуру видатків державного бюджету, пріоритет буде надаватися розвитку мережі автомобільних доріг державного значення. Це сприятиме істотному поліпшенню транспортно-експлуатаційних характеристик доріг державного значення, якими здійснюється близько 80 відсотків обсягу пасажирських та вантажних перевезень. При цьому технічний стан доріг місцевого значення також поліпшиться.

Очікується, що швидкість, економічність, комфортність та безпека руху поліпшаться як на дорогах державного значення, так і на місцевих дорогах. Тобто ефективність використання коштів буде високою.

Це оптимальний варіант розв’язання проблеми збереження і розвитку мережі автомобільних доріг загального користування.

Другий варіант — будівництво, реконструкція та ремонт мережі автомобільних доріг загального користування з наданням пріоритету національній мережі міжнародних транспортних коридорів, збереження існуючої мережі доріг, будівництво під’їздів з твердим покриттям до усіх населених пунктів, влаштування автобусних під’їздів до сільських населених пунктів, забезпечення безпеки дорожнього руху — ґрунтується на забезпеченні обсягів фінансування дорожніх робіт згідно з науково обґрунтованими розрахунками, що забезпечить технічний стан автомобільних доріг, який відповідає вимогам нормативно-правових актів,  та подальший розвиток мережі автомобільних доріг.

Це дасть змогу забезпечити:

будівництво та реконструкцію автомобільних доріг протяжністю понад 1500 кілометрів;

влаштування під’їздів з твердим покриттям до всіх сільських населених пунктів;

ремонт автомобільних доріг загальною протяжністю близько 81 тис. кілометрів, мостів — близько 190 тис. пог. метрів;

влаштування автобусних під’їздів до всіх населених пунктів.

Науково обґрунтовані розрахунки обсягів фінансування дорожньої галузі на період 2005 — 2007 років, необхідних для прискореного поліпшення технічного стану мережі автомобільних доріг загального користування та її подальшого розвитку, наведено у таблиці 2.

Таблиця 2

Науково обґрунтовані обсяги фінансування

Обсяг фінансування визначено з урахуванням темпів інфляції на рівні 6 відсотків.

Такий рівень фінансування сприяв би істотному поліпшенню транспортно-експлуатаційних характеристик доріг державного і місцевого значення. Однак у 2005 — 2007 роках підвищення рівня фінансування до науково обґрунтованого є нереальним.

Для виконання цієї Програми та розвитку дорожнього господарства у подальшій перспективі, з урахуванням науково обґрунтованих розрахунків обсягів її фінансування треба здійснити такі заходи, як упорядкування ставок податку з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів з повним відшкодуванням руйнівного впливу на стан автомобільних доріг транспортних засобів різного типу; поступове збільшення ставок акцизного збору та ввізного мита на нафтопродукти з урахуванням соціально-економічних можливостей держави; залучення коштів від розміщення реклами вздовж автомобільних доріг, а також від  здавання в оренду смуги їх відведення; подальше будівництво автомобільних доріг за напрямками міжнародних транспортних коридорів, у тому числі на концесійних умовах.

На основі порівняльного аналізу розглянутих варіантів можна зробити висновок, що в нинішніх умовах найбільш реальним є перший з них, яким передбачається розвиток дорожнього господарства з урахуванням збільшення обсягів фінансування дорожньої галузі до передбачених відповідними законами розмірів і відпрацювання в експериментальному порядку перспективних схем управління дорожнім господарством та його структури.

5. Визначення на основі оптимального
варіанта шляхів і засобів розв’язання проблеми,
строків виконання Програми

Взявши за основу перший варіант розв’язання проблеми, необхідно щороку передбачати обсяги робіт з будівництва, реконструкції та ремонту автомобільних доріг відповідно до контрольних величин. Крім того, додаткові обсяги робіт можуть бути виконані за рахунок коштів кредиту ЄБРР за проектами “Відновлення автомагістралі М-06 Київ-Чоп та реформа фінансування сектору автодоріг” і “Ремонт автомобільної дороги Київ — Чоп”, продовження будівництва автомобільних доріг Львів — Краковець та Львів — Броди на концесійних умовах, проведення подальшої роботи щодо залучення кредитних ресурсів і коштів інвесторів для розбудови автомобільних магістралей М-05 Київ — Одеса та М-26 Харків — Сімферополь.

Кошти спеціального фонду державного бюджету будуть спрямовані першочергово на будівництво та реконструкцію автомобільних доріг державного значення, які суміщаються за напрямками з національною мережею міжнародних транспортних коридорів, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 20 березня 1998 р. № 346 “Про затвердження Програми створення та функціонування національної мережі  міжнародних транспортних коридорів в Україні”.

Доцільно розпочати відпрацювання в експериментальному порядку перспективних схем управління дорогами державного значення за регіонально-лінійним принципом із забезпеченням їх пріоритетного фінансування.

З метою поліпшення транспортно-експлуатаційних характеристик автомобільних доріг і вулиць, які є продовженням доріг загального користування і служать для транзитного руху за відсутності обхідних доріг, передбачається спрямування частини видатків державного бюджету на фінансування їх ремонту.

Пріоритетним завданням у будівництві протягом 2005 — 2007 років буде закінчення у повному обсязі реконструкції автомобільної дороги
М-05 Київ — Одеса та виконання основних робіт з реконструкції автомобільної дороги М-26 Харків — Сімферополь за параметрами автомагістралей. З метою фінансового забезпечення виконання цих завдань та запобігання відволіканню на інші цілі коштів, що повинні спрямовуватися на ремонт і утримання мережі автомобільних доріг загального користування, доцільно щороку в державному бюджеті передбачати цільові капітальні вкладення на будівництво автомагістралей.

Основним завданням у розвитку автомобільних доріг місцевого значення залишається виконання Указу Президента України від 15 липня 2002 р. № 640 “Про першочергові заходи щодо підтримки розвитку соціальної сфери села”, а саме — будівництво під’їздів з твердим покриттям до сільських населених пунктів, які забезпечують їх зв’язок з основною мережею доріг, а також влаштування автобусних під’їздів до сільських населених пунктів, які охоплюються регулярним автобусним сполученням.

Для правового забезпечення здійснення зазначених заходів необхідно вдосконалити законодавство шляхом внесення змін до відповідних законів та додатково розробити нові закони, зокрема “Про автомобільні дороги”.

Необхідно також вдосконалити нормативно-правові акти щодо забезпечення захисту автомобільних доріг від руйнування шляхом регламентування проїзду транспортних засобів, що здійснюють перевезення надважких і крупногабаритних вантажів.

З метою здійснення зазначених заходів необхідно передбачити у Програмі  завдання щодо постійного удосконалення методів проектування дорожніх об’єктів, управління якістю та науково-технічного забезпечення розвитку галузі, а також технічне переоснащення дорожніх підприємств та виробничих баз.

6. Оцінка очікуваних результатів
виконання Програми та визначення її ефективності

Реалізація намічених заходів дасть змогу протягом 2005 — 2007 років в основному привести мережу доріг державного значення до технічного стану, який відповідає вимогам нормативних документів, а у разі продовження строку здійснення заходів — привести до 2010 року технічний стан автомобільних доріг міжнародних транспортних коридорів у відповідність з вимогами європейських нормативів.

Очікуваний екологічний і соціальний ефект від виконання Програми буде характеризуватись такими показниками:

зменшення кількості ДТП із супутніми незадовільними дорожніми умовами та зменшення загальної кількості загиблих у ДТП на 5 — 10 відсотків на 1 млн. зареєстрованих автомобілів;

зменшення на 25 — 30 відсотків території зони негативного впливу автомобільних доріг на населення і навколишнє природне середовище
(за рівнем шуму, забруднення повітря, водних ресурсів і ґрунту) і як результат — зниження захворюваності та продовження тривалості життя людей на придорожніх територіях, підвищення якість місцевої сільськогосподарської продукції на цих територіях;

зменшення на 5 — 10 відсотків випадків загибелі представників флори і фауни через транспортно-дорожню діяльність;

зменшення обсягів використання природних ресурсів;

запобігання підвищенню допустимого рівня забруднення за межами смуги відводу земель, водоймищ, атмосфери транспортними і технологічними викидами і відходами;

запобігання екзогенним гео- і гідродинамічним явищам, що змінюють природні системи (осушення, заболочування, ерозія, зсуви тощо);

запобігання естетичним збиткам внаслідок зміни ландшафту;

забезпечення збереження пам’яток культури, об’єктів археології тощо.

Економічний ефект від виконання Програми визначено з урахуванням таких показників: зниження собівартості перевезень вантажів та пасажирів; підвищення продуктивності транспортних засобів; підвищення зручності та безпеки руху, зниження втрат від ДТП; скорочення часу перебування пасажирів у дорозі; зменшення впливу автомобільного транспорту на навколишнє природне середовище.

Очікувані соціально-економічні результати виконання Програми наведено в таблиці 3.

Таблиця 3

Очікувані соціально-економічні результати виконання Програми

Строк окупності коштів, які буде спрямовано на розвиток дорожнього господарства в період 2005 — 2007 років, становить не більше 7 років.

7. Оцінка фінансових, матеріально-технічних,
трудових ресурсів, необхідних для виконання Програми

Прогнозні показники надходження у 2005 — 2007 роках коштів для виконання Програми відповідно до Законів України “Про джерела фінансування дорожнього господарства України” та “Про податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів” наведено в таблиці 4.

Таблиця 4

Прогнозні показники надходження коштів для виконання Програми

Програма повинна передбачати із зростанням обсягів дорожніх робіт відповідний розвиток дорожньої індустрії, а також враховувати, що підприємства цієї індустрії сьогодні є підприємствами приватної форми власності. За умови наявності замовлень на продукцію ці підприємства мають потенційну можливість швидко збільшити випуск продукції. Показники потреби в матеріально-технічних ресурсах для виконання Програми визначено з урахуванням упровадження нових технологій, що сприяє заощадженню матеріально-технічних ресурсів та електроенергії.

Обсяги основних матеріально-технічних ресурсів, які необхідно залучити для виконання Програми, наведено в таблиці 5.

Таблиця 5

Основні матеріально-технічні ресурси,
необхідні для виконання Програми

Додатково для виконання Програми необхідно залучити трудові ресурси у виробничий сектор економіки, оскільки збільшиться кількість робочих місць безпосередньо в дорожній галузі, будівельній індустрії, дорожньому машинобудуванні та сфері обслуговування об’єктів придорожньої інфраструктури.

Орієнтовні дані щодо потреби у додаткових трудових ресурсах для виробничого сектору економіки наведено в таблиці 6.

Таблиця 6

Потреба у додаткових трудових ресурсах
для виробничого сектору економіки

Результати розрахунків свідчать, що для виконання Програми необхідно додатково створити близько 108 тис. робочих місць у виробничому секторі економіки, у тому числі в дорожній галузі близько 30 тис. робочих місць.

Зростання потреби в трудових ресурсах сприятиме розв’язанню соціальних проблем: зросте рівень зайнятості населення, зменшиться кількість безробітних тощо.

Збільшення кількості працюючих у дорожній галузі зумовить  необхідність підвищення ефективності функціонування системи підготовки та перепідготовки кадрів.

Основні висновки

Реалізація заходів, визначених Програмою, дасть можливість: протягом 2005 — 2007 років в основному привести мережу доріг державного значення до технічного стану, що відповідає вимогам нормативних документів, і досягти основної мети — створення умов для забезпечення соціально-економічного розвитку країни, підвищення швидкості, економічності, комфортності та безпечності перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом, підвищення конкурентоспроможності мережі доріг для здійснення транзитних автомобільних перевезень та розвитку автотуризму, безперервного розвитку мережі автомобільних доріг, підвищення рівня їх капітальності, зміцнення обороноздатності і економічної безпеки держави;

забезпечити синхронний із зростанням обсягів дорожніх робіт розвиток дорожньої індустрії та інших секторів економіки; додатково створити близько 108 тис. робочих місць, що сприятиме розв’язанню соціальних проблем: підвищити рівень зайнятості населення, зменшити кількість безробітних тощо.

Виробничий сектор економіки має реальні можливості для забезпечення потреб в основних матеріально-технічних ресурсах, необхідних для виконання Програми.

З метою залучення фінансових ресурсів для виконання Програми необхідно протягом 2004 — 2006 років передбачати під час формування Державного бюджету України щорічне фінансування дорожнього господарства за рахунок джерел, визначених Законами України “Про джерела фінансування дорожнього господарства України” і “Про податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів” у повному обсязі.

Строк окупності коштів, що будуть спрямовані на розвиток дорожнього господарства на період 2005 — 2007 роки, становить не більше 7 років, тобто рівень щорічної рентабельності Програми становитиме близько 15 відсотків.

_____________________